Министерство юстиции
Приднестровской Молдавской Республики
Приемная министра
0(533)8-18-18А. Сипченко, депутат Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики
Реформа административной юстиции как составляющей аппарата государственного принуждения в Приднестровской Молдавской Республике является актуальным вопросом.
Причина возникновения столь острой необходимости изменения форм и способов осуществления административно-юрисдикционных полномочий органами государственной власти Приднестровской Молдавской Республики обусловлена несколькими причинами. Отметим некоторые из них:
1) отсутствие четко определенного понятия «административный процесс». С моей точки зрения, наиболее корректным определением данного термина является определение, данное Ю.М. Козловым: «Административный процесс представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти» (1) ;
2) большой массив правовых актов, разрозненно регулирующих данную сферу общественных отношений (КоАП, Закон Приднестровской Молдавской Республики «О валютном регулировании», Закон Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» и др. Отличительной особенностью нормотворчества в данной сфере является его декодифицированность;
3) правовая позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, согласно которой взыскание штрафов и иных видов взыскания во внесудебном порядке противоречит статье 37 Конституции Приднестровской Молдавской Республики. Так, Конституционный суд вынес решение (Постановление № 03–П/04 от 6 апреля 2004 года), согласно которому были признаны не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики положения пунктов 3, 4, 5 Указа Президента Приднестровской Молдавской Республики от 14 сентября 1996 года № 354 «Об обеспечении инкассации денежной выручки» с изменениями и дополнениями, внесенными указами Президента Приднестровской Молдавской Республики от 26 ноября 1999 года № 415, от 4 февраля 2000 года № 32, от 6 апреля 2000 года № 102, от 20 марта 2003 года № 128, которым Приднестровский Республиканский банк и налоговые инспекции были наделены правом самостоятельно, без решения судебных органов взыскивать штрафные санкции с предприятий, учреждений и организаций. С 2004 года и по настоящее время аналогично разрешен вопрос о полномочиях таможенных органов, административных комиссий при государственных администрациях, органов по охране окружающей природной среды и других.
Таким образом, надлежащее обеспечение правопорядка в республике в настоящее время невозможно именно в силу вышеназванных причин.
Создание демократической и одновременно четко функционирующей системы административной юстиции – процесс длительный, трудоемкий и сопряженный с существенными затратами средств государственного бюджета. Несмотря на то, что позиция Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики строится на отрицании возможности осуществления административно-юрисдикционных полномочий органами государственного управления, все же, полагаю возможным в рамках дискуссии пробовать доказать обратное.
Возможно, следует согласиться с Ю.М. Козловым, который говорил о том, что «не представляется возможным административный процесс в целом сводить к административному судопроизводству или же к административной юстиции» (2). Административный процесс в широком смысле имеет следующие характерные признаки: а) составляющая часть управленческой деятельности в органах управления (государственных или муниципальных органах исполнительной власти), которая подлежит правовой регламентации;
б) его содержание – это деятельность по применению норм различных отраслей права, осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления (принятие правовых актов управления и пр.);
в) система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий;
г) наличие многообразных, имеющих специфический материально-правовой статус субъектов администативно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные служащие, должностные лица).
Д.Н.Бахрах определяет административный процесс в целом как урегулированную административно-правовыми нормами деятельность субъектов исполнительной власти, направленную на решение определенных управленческих дел и достижение юридических результатов (3). Административная юстиция, в свою очередь, определяется учеными-правоведами как один из институтов административного права, а в плане процессуальных норм – как его подотрасль. К.С. Бельским административная юстиция определяется как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта»(4). .
Таким образом, административный процесс следует рассматривать через призму полномочий органов государственной власти и управления, в связи с чем полагаю возможным обратиться к определению полномочий судов и органов государственного управления как административно-юрисдикционных органов.
В случаях, предусмотренных законодательством, субъектами административного процесса выступают суды (судьи). Их деятельность носит юрисдикционный характер и заключается в рассмотрении определенной категории дел об административных правонарушениях, а также в рассмотрении правовых споров, касающихся действий и решений должностных лиц государственных органов, нарушающих права граждан. Административно-юрисдикционную деятельность судов следует рассматривать в качестве правосудия по административным делам. Это обусловлено рядом факторов. Прежде всего, суд не является органом управления, для которого свойственно оказание давления на подчиненных ему субъектов, и поэтому его деятельность нельзя характеризовать как форму управленческой деятельности. Данный вывод следует из содержания статей 6 и 55 Конституции ПМР, которыми установлен принцип разделения властей и независимость ветвей власти при осуществлении ими своих полномочий. Характеристика суда (судьи) как управленческого органа невозможна, поскольку в такой ситуации игнорируется принцип разграничения функций исполнительной власти и правосудия. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что, применяя меры административного взыскания за административные проступки, судья осуществляет не исполнительно-распорядительную деятельность, а функции правосудия. Рассмотрение административного дела протекает в определенной процессуальной форме и основано на закрепленных в законе принципах правосудия. В качестве правосудия по административным делам следует рассматривать также и деятельность суда по разрешению жалоб граждан.
Осуществляя правосудие по административным делам, суды выступают в качестве органов административной юстиции. В связи с этим целесообразно определить соотношение понятий «административная юрисдикция» и «административная юстиция». Административная юрисдикция – это деятельность уполномоченных на то субъектов по разрешению административно-правовых споров и дел об административных правонарушениях, для осуществления которых данные субъекты наделяются административно-юрисдикционной компетенцией – объемом конкретных правомочий. Административно-юрисдикционную деятельность осуществляет значительное число органов и должностных лиц, которым такого рода полномочия предоставлены законом. Реализация административно-юрисдикционных полномочий судом осуществляется в форме правосудия по административным делам.
Таким образом, исходя из понятия «административная юрисдикция», следует четко определить, что все органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях и административно-правовых спорах, являются административно-юрисдикционными, но только суд, осуществляющий правосудие по административным делам, представляет собой орган административной юстиции. В связи с этим следует признать понятие «административная юрисдикция» более широким по отношению к правосудию по административным делам (административной юстиции). Последнее представляет собой высшую, наиболее развитую форму осуществления административно-юрисдикционной деятельности.
Полномочия судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях получили свое закрепление в законодательстве. В частности, Кодексом об административных правонарушениях (ст.209 КоАП) предусмотрено, что судьи районных (городских) судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей действующего КоАП ПМР.
Законодатель при принятии Кодекса об административных правонарушениях отнес к ведению суда только ряд дел, поскольку данные административные деликты отличаются повышенной (по сравнению с иными административными правонарушениями) степенью общественной опасности. Немаловажной причиной отнесения к подведомственности судов ряда дел явилась сложность в установлении всех имеющих значение для правильного рассмотрения таких дел обстоятельств и их оценке.
Однако не менее важное место в общей структуре административно-процессуальной деятельности органов государства отводится таможенным и налоговым органам, на которые возложено исполнение функций государства по обеспечению экономической безопасности.
В настоящее время таможенные, налоговые органы, административные комиссии по ряду составов административных правонарушений фактически лишены права осуществлять административно-юрисдикционные полномочия.
Согласно правовой позиции Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, изложенной в Постановлении от 28 июня 2005 года № 04-П/05 по делу о проверке конституционности подпункта 4) части второй статьи 210 Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях по жалобе гражданина Хтемы Александра Васильевича, такие обстоятельства (факт совершения правонарушения, степень вины правонарушителя) могут быть установлены только независимыми компетентными государственными органами, каковыми являются суды, наделенные в соответствии с Конституцией полномочиями по осуществлению правосудия в Приднестровской Молдавской Республике с соблюдением специально предусмотренной процедуры.
Анализируя выступления российских ученых по аналогичной проблематике, следует отметить, что Российская Федерация в данной сфере правоотношений предпочитает не перегружать систему правосудия. Так, в качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 года №14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона РФ от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» Московской области и жалобами граждан, в соответствии с которым было признано соответствующим Конституции РФ право законодателя на передачу налоговым органам функции производства по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин, а, следовательно, и право налоговых органов на взыскание административных штрафов и их бесспорное списание при условии возможности последующего судебного контроля.
Данный вывод Конституционного Суда РФ следовал именно из необходимости сохранения системы правопорядка и обеспечения наказуемости деяний, имеющих небольшую степень общественной опасности, т.к. «возложение бремени рассмотрения всех без исключения составов административных правонарушений на суды может парализовать всю систему правосудия».
Научно-консультативный Совет при Высшем Арбитражном Суде РФ на состоявшемся в апреле 2006 года пленарном заседании также пришел к выводу о том, что арбитражные суды не могут привлекать юридических лиц к административной ответственности, так как это не соответствует правовой природе арбитражных судов и их функциональному назначению как органа судебной системы. Арбитражные суды имеют право только рассматривать дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Показательной, с моей точки зрения, является правовая позиция Европейского Суда по правам человека, которая по смыслу сводится к тому, что «с учетом большого количества мелких правонарушений … государства – члены конвенции могут освободить свои суды от задачи преследования и наказания виновных в такого рода нарушениях». Однако «передача функций расследования и наказания за мелкие правонарушения административным властям не является несовместимой с Конвенцией при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое в отношении него решение в суде, который предоставит ему гарантии в соответствии со статьей 6» (пункт 58 решения Европейского Суда по правам человека от 21 февраля 1984 года и пункт 57 решения Европейского Суда по правам человека от 25 августа 1987 года).
Как следует из приведенных выше аргументов, система осуществления административно-юрисдикционных полномочий органами государственной власти и управления в республике нуждается в развитии и изменении, однако направления такового развития не следует, с моей точки зрения, сводить к полной передаче административно-юрисдикционных полномочий судам.
Однако, учитывая сложившуюся в республике ситуацию вокруг административно-юрисдикционных полномочий органов власти, законодательство должно будет претерпеть определенные изменения, направленные на максимальную защиту прав физических лиц, в том числе и индивидуальных предпринимателей, при наказании за совершение административных проступков. Защита прав юридических лиц должна производиться в общем процессуальном порядке, в связи с чем, полагаю, Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики будет рассматривать соответствующие законопроекты и принимать по ним решения.
1. Козлов Ю.М. Административное право. Учебник. М.Юристъ, 2005, с.438
2. Козлов Ю.М. Административное право. Учебник. М.Юристъ, 2005, с.483
3. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК, 1996. С. 153-156.
4. Бельский К.С. О системе административного права. ГиП. 1998. №3. С.10
