Министерство юстиции
Приднестровской Молдавской Республики
Приемная министра
0(533)8-18-18Е. Кундальчук, начальник правового отдела Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, преподаватель кафедры конституционного и административного права ПГУ им. Т.Г.Шевченко
Продолжение. Начало в № 2(6) 2004 г.
В.А. Григорьев, кандидат юридических наук, Председатель Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. «Текстуально-правовые конфликты в Конституциях и проблемы их преодоления (на примере Приднестровской Молдавской Республики и Российской Федерации)».
Проблема текстуально-правовых конфликтов, применительно к Конституции Приднестровской Молдавской Республики, в известной мере закладывается уже самим этим документом. Так в части второй статьи 15 говорится, что «никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Приднестровской Молдавской Республики».
Некоторые авторы (например, А.А. Белкин) полагают, что при обнаружении в Конституции противоречий, очевидно, придется руководствоваться презумпцией (а скорее — фикцией), что принятая на референдуме Конституция не может содержать противоречий основам конституционного строя. И тогда часть вторая статьи 15 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и, соответственно, часть вторая статьи 16 Конституции Российской Федерации никакого практического значения иметь не будут. А зафиксированные в них противоречия смогут быть преодолены только «скрытным» путем при использовании механизмов, предусмотренных статьями 102 и 103 Конституции Приднестровской Молдавской Республики и статьями 135 и 136 Конституции Российской Федерации, то есть при переработке текста Конституции либо ее отдельных положений. Но если и после переработки путем внесения в Конституцию в установленном порядке соответствующих поправок противоречия устранены не будут или появятся новые? Вправе ли тогда Конституционный суд рассмотреть закон о внесении поправок в Конституцию на предмет его соответствия основам конституционного строя?
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 октября 1995 года прямо указал, что согласно статье 125 Конституции, Конституционный Суд не вправе разрешать дела о соответствии основам конституционного строя законов Российской Федерации о конституционных поправках, ибо это не «федеральные законы». Следовательно, если такие законы будут в Конституции отнесены к федеральным, Конституционный суд Российской Федерации будет вправе рассматривать вопросы на предмет их соответствия основам конституционного строя.
Правовое положение Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики в этой связи несколько иное. Так статья 87 Конституции Приднестровской Молдавской Республики предоставляет Конституционному суду право разрешать дела о конституционности законов (в том числе и конституционных). Статья 105 Конституции Приднестровской Молдавской Республики предусматривает возможность внесения изменений в Конституцию также законом. Следовательно, Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики не только вправе, но и обязан рассматривать законы о поправках на предмет их соответствия основам конституционного строя.
Основы конституционного строя представляют собой систему принципов, и поэтому в некоторой степени главу первую можно назвать конституцией в Конституции. И если Конституцию можно считать нормативным стандартом, которому должны соответствовать другие законодательные акты, то главу первую Конституции можно представить нормой, по которой следует сверять все иные положения Конституции.
Текстуально-правовые конфликты целесообразно понимать как некую группу юридических конфликтов, которые выявляются при изучении (комментировании) правовых текстов, порядка их издания или в ходе правоприменения, выступают в виде конфликтов именно самих отдельных правовых текстов или их совокупностей, а не конкретных субъектов права, даже если действия последних и способствовали обнаружению конфликтов, и преодолеваются в рамках правоприменения, а не правотворчества.
Текстуально-правовые конфликты могут возникнуть в результате некомпетентности правовых актов, коллизии норм, пробелов, субъектно-статусного дисбаланса, неопределенности содержания норм.
Преодоление текстуально-правовых конфликтов возможно в результате «неприменения» конфликтных актов, что, по нашему мнению, возможно лишь при условии, когда адресат акта отказывается от его применения под свою ответственность.
К преодолению текстуально-правовых конфликтов следует также отнести «аннулирование акта», то есть отмену акта, признание его недействительным и т.п. Такая процедура является наиболее характерной для случаев обнаружения некомпетентных актов, но ей предшествует определенные процедурно-процессуальные действия, такие, например, как протест прокурора, обжалование в уде и другие.
Процесс правоприменения также возможно отнести операциям, являющимся преодолением текстуально-правовых конфликтов. Это операции, которые придают соответствующим нормативным положениям правоприменительную адекватность без воздействия на редакцию самих актов. К ним относятся аналогия закона, толкование юридических норм и другие.
Такой подход преодоления текстуально-правовых конфликтов вполне применим и к Конституции. Однако он проявляет себя здесь весьма ограниченно. Это предопределяется, прежде всего, верховенством Конституции в системе законодательства страны, особенностями ее вступления в силу за исключением в Конституцию правовых положений, корреспондирующих международно-правовым документам.
В Конституции, как и в любом другом правовом документе при анализе текстуально-правовых конфликтов могут обнаруживаться некоторые проблемы. Эти проблемы выявляются в двух направлениях: соответствие Конституции международно-признанным стандартам, с одной стороны и способность Конституции обеспечить оптимальный режим правового регулирования в государстве — с другой. Что же касается отдельных текстуально-правовых конфликтов, то наиболее актуальными из них в конституционном плане являются субъектно-статусный дисбаланс, пробелы и неопределенность содержания норм.
В заключение следует констатировать, что толкование конституционных норм при полном отсутствии сколько-нибудь унифицированных представлений о критериях толкования (В.А. Туманов) оказывается наиболее интенсивно применяемым способом преодоления текстуально-правовых конфликтов. Очевидно, именно отсутствие соответствующих критериев в совокупности со статусом Конституционного суда как единственной и последней инстанции и стимулирует расширение логических пределов толкования, оставляя в забвении иные способы преодоления текстуально-правовых конфликтов.
Основополагающая правовая идея (далее — ОПИ) – один из философско-правовых стержней, чье сочетание в определенном порядке и с определенной степенью жестов гибкости) образует тот государственно-правовой каркас, на который в последующем наращивается правовая ткань законодательства. Именно ОПИ, подобно генетическому коду у животных и растений, предопределяет дальнейшее развитие права, позволяет спрогнозировать в общих чертах правотворческую деятельность субъектов права законодательной инициативы.
Каждая ОПИ имеет собственное предназначение, порождена, распространена, воспринята и реализовывается не из уважения к чистой науке, а для того, чтобы сыграть свою роль. В качестве роли ОПИ следует рассматривать тот общественно-значимый результат, который может быть достигнут при условии правильного ее применения. Результат же достигается путем выполнения определенных функций, которые присущи данной ОПИ. Таким образом, под ролевой функцией здесь понимается сочетание целей, средств и методов, применяющихся при реализации правовой идеи, имеющей основополагающий характер для общественного развития.
Одобрив текст Конституции в ходе состоявшегося 24.12.1995 референдума, приднестровское общество взяло на себя реализацию внушительного ряда ОПИ. Наиболее актуальными среди них представляются: принцип разделения властей (ст. 6); местное самоуправление (ст. 7, 79); право каждого на занятие экономической деятельностью (ст. 36); обязанность государства к полной, безусловной и незамедлительной защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 53); бессрочность полномочий судей (ст. 83); принцип состязательности в правосудии (ст. 85).
За каждой из перечисленных позиций стоит целый комплекс мировоззренческих и правовых вопросов интенсивного законотворчества и мер организационного характера. Каждая из них требует как хорошо просчитанных, выверенных и своевременных действий органов государственной власти, так и существенного переосмысления гражданами нашей страны собственной роли в соответствующих социальных процессах, имеющих конечной целью созидание гражданского общества.
Изложенное в докладе позволяет, по моему мнению, прийти к осознанию и констатации следующего.
1. Являясь актом проявления народного суверенитета и высшей формы народоправства, Конституция ПМР требует, наряду с Конституциями других государств, всеобщего признания, уважения и наивысшей степени защиты абсолютно всех содержащихся в ней положений.
2. Синтезируя комплекс основополагающих идей, отражающих уровень общественного мировоззрения, Конституция ПМР может рассматриваться в качестве документа, отражающего общенациональную идею приднестровского народа, или базы для ее последующего формулирования.
3. Главными органами, должными защищать конституционную стабильность, дух и букву Конституции, являются, по определению, Президент — гарант соблюдения Конституции и законов и Конституционный Суд — орган конституционного контроля. Вспомогательную роль в выполнении ими этой функции призваны исполнять законодательная власть, все элементы судебной системы, прокуратура, органы местного самоуправления, общественные объединения, граждане, в совокупности образующие народ — единственный источник власти.
4. Исходя из материалистического отношения к действительности, следует признать, что постоянно меняющиеся жизненные реалии повсеместно, определяют переменчивое отношение общества к основополагающим правовым идеям и нормам Конституции, следовательно, они — категории временного характера, неизбежно подлежащие трансформациям.
1. Учитывая множественность факторов, влияющих на переменчивость общественного сознания, всем участникам процесса изменения, дополнения и толкования Конституции надлежит проявлять в нем особую степень взвешенности, осторожности, учета международного опыта и местных особенностей.
2. При всей их фундаментальной значимости, правовые идеи и конституционные нормы не могут оставаться в неизменном состоянии, неизбежно трансформируются с учетом экономических, социальных, политических процессов. Своевременный учет этих процессов и необходимость внесения соответствующих коррективов в конституционные нормы — главное условие для успешного формирования в обществе уважительного отношения к Конституции, один из основных способов формирования надлежащего правосознания и самого гражданского общества.
Естественный ход общественного развития и анализ содержания Конституции ПМР, степени полноты и взаимосвязи конституционных норм, предопределяют необходимость приступить к ее реконструкции с целью устранения имеющихся коллизий и пробелов, обеспечения условий, требующихся для эффективного выполнения ролевых функций основополагающих правовых идей.
Определение действительной природы специального органа конституционной юстиции способно решить проблему оптимального размещения такого органа в системе разделения властей. Поскольку сегодня единого концептуального подхода относительно природы этого учреждения не существует, вопрос его местонахождения в разделенной публичной власти отдается на «откуп» национальному законодателю.
В настоящее время в рассматриваемых странах значительно специфицируются, в границах тенденций государственного строительства, модели конституционной юстиции, внедренные в двух из них: Эстонии и Казахстане.
При всей своеобразности модели конституционной юстиции, которая действует в Эстонии, основное ее звено — Государственный суд является одновременно органом, который осуществляет соответствующую функцию в государственном механизме, а значит — in jure et in status, основной орган конституционной юстиции относится к судебной ветви власти. Таким образом, Эстония представляет собой редчайший случай на территории бывшего СССР, когда соответствующая действительности природа органа конституционной юстиции совпадает с местом в системе разделения властей, которая определяется законодателем этой страны. Причина этого одна — модель конституционной юстиции, которая действует в Эстонии, в целом напоминает американскую модель, которая отличается гармоничностью размещения органа с подобными функциями в системе разделения властей.
Целиком противоположный пример, то есть полной неопределенности места, тем не менее, уже специального квазисудебного органа конституционной юстиции, даже на законодательном уровне, дает Казахстан. Состав полномочий говорит о смешивании в его природе совещательной (пп. 2,3 ст. 72 Конституции) составной, несмотря на то, что статус у него целиком самостоятельный (ст. 1 Указа). Кроме этого, о таком факте говорят некоторые другие его полномочия, такие, как, например, толкование Конституции и т.д. (пп. 1, 4, 5 Конституции). Таким образом, определить природу и место этого органа в государственном механизме, анализируя его статус и полномочия, практически вряд ли представляется возможным.
Между этими двумя «полюсами» (Эстония и Казахстан) расположен целый спектр функционирующих действительно или фиктивно специальных судебных органов конституционной юстиции, основанных согласно основным требованиям европейской модели конституционной юстиции к подобным органам. Относительно определения природы таких органов и их места в механизме осуществления государственной власти, основываясь на актах национального законодательства, которые институируют подобные органы, считается возможным провести определенную их классификацию, учитывая известные удобства, которые она дает для изучения и анализа их деятельности.
Первую группу составляют страны, где законодатель однозначно относит специальный орган конституционной юстиции, к судебной ветви власти. «Судебную власть осуществляет Конституционный Суд Азербайджанской Республики...». Аналогично данный вопрос, вне зависимости от соответствующей действительности природы таких органов, решается в Армении, Грузии, России, Узбекистане.
Принадлежность подобного органа к судебной ветви власти может устанавливаться логически, благодаря его размещению в разделах, которые посвящены судам или правосудию. «Судами Киргизской Республики является Конституционный Суд Киргизской Республики...» (раздел «Суды и Правосудие» Конституции Киргизской Республики). Приблизительно таким же образом институционализируются подобные органы во второй группе стран. Это, кроме Киргизстана, Беларусь, Латвия и Таджикистан.
«Конституционный Суд независим от любой другой публичной власти ...» (п. 2 ст. 134 Конституции Республики Молдова). При этом Конституция признает лишь три ветви власти. Больше ни Конституция, ни соответствующее законодательство не содержат информации относительно размещения этого органа в механизме осуществления публичной власти.
Как известно, нормы о Конституционном Суде Украины помещаются в разделах «Правосудие» и «Конституционный Суд Украины». Тем не менее, отнесенность этого учреждения к судебной ветви власти возможна лишь условно, соответствующим образом, телеологически интерпретируя ст. 124 Конституции Украины. Конституционного Суда Литвы, вообще установить едва ли возможно, ведь Конституция о нем молчит, а единственное место в Законе, которое намекает, и не более, — название ст. 1: «Конституционный Суд — судебное учреждение». Тем не менее, судебное учреждение — не суд, а скорее орган, который имеет его признаки. Причем снова-таки неизвестно, к какой из ветвей власти его отнести.
Согласно высшим законодательным актам субъектов РФ из 15 предусмотренных ими органов конституционной юстиции в 12 это конституционные суды, в 2 — органы типа комитета конституционного надзора, в 1 — высший суд общей юрисдикции. На уровне краев и областей такая же запутанная ситуация, из 17-15 вообще возможно охарактеризовать как специальные органы конституционной юстиции, в 2 действуют суды общей юрисдикции. Непонимание соответствующей действительной сути таких органов в механизме правового государства нередко приводит к ситуации, которая сложилась в свое время в Мордовии, когда Конституционный Суд в этой республике был создан для решения конкретного дела, после чего ликвидирован.
Таким образом, констатируем, определить соответствующую действительности природу и место специального органа конституционной юстиции через ее декларирование и размещение в системе распределения властей законодателями вышеуказанных групп стран едва ли возможно.
В зависимости от способа формирования специального органа конституционной юстиции: а) возможна гармоническая его инсталляция в государственный механизм определенной формы государственного правления; б) непропорциональное усиление любой из ветвей власти.
Рядом с эволюцией форм на протяжении 90-х годов возможно было наблюдать и эволюцию содержания представлений о месте специального органа конституционной юстиции в государственном механизме, в особенности относительно подбора полномочий, которые являются значительным фактором влияния. Пример такой эволюции взглядов, которая в целом является следствием концептуальной путаницы и отсутствием четких взглядов на направление реформ, есть Украина.
Таким образом, большинству указанных стран не удалось избегнуть досадных ошибок относительно выбора модели конституционной юстиции, типа ее органа и качественной его инсталляции в государственный механизм, который, в свою очередь, приведет (кое-где привело) к изменениям в функционировании этого института.
Введение
Шведский закон базируется на двойственном подходе к отношениям между международными соглашениями и внутренним законом. Другими словами, международное соглашение, ратифицированное Швецией, автоматически не становится частью шведского внутреннего закона. Даже если Швеция присоединилась к международному соглашению, то это соглашение не будет непосредственно применимо как часть внутреннего закона.
Что касается акта законодательства, который Верховный Суд применил, законодательный орган имеет выбор между различными методами. Один традиционный метод состоит в том, чтобы принять новый закон, в котором условия соглашения были приведены в соответствие с новыми правилами шведской законодательной техники. Другой метод, часто называемый «объединением», имеет преимущество, так как является более простым. Объединение означает, что принят краткий закон, согласно которому соглашение в его первоначальной форме должно применяться в Швеции как внутренний закон. Где необходимо, закон может содержать некоторые дополнительные правила о мерах, которые обязаны давать эффект в Швеции применительно к некоторым из условий соглашения.
В отношении европейского Соглашения по Правам человека: ни один из этих методов не был пока применен, что означает, что Соглашение не является в настоящее время частью шведского внутреннего закона. Однако тот факт, что европейское Соглашение — не часть шведского внутреннего закона, не подразумевает, что Соглашение игнорируется шведскими судами. Соглашение часто упоминается этими судами, и в течение прошлых лет Верховный Суд, задача которого и состоит в том, чтобы развить прецедентное право и таким образом давать руководство всем судам низшей инстанции, обращает значительное внимание на Соглашение.
Социологическое исследование: статья 6 ЕСНК и шведская судебная процедура.
Влияние Европейского Соглашения по правам человека на прецедентное право шведского Верховного Суда в особенности было отражено в области процедурного закона. Именно в этой области Швеция столкнулась со специфическими проблемами в отношении Соглашения, что явствует из большого количества Страсбургских суждений. Одна такая проблема касалась права на устное слушание в Апелляционном суде.
Новое устное слушание в Апелляционном суде является правилом, но если обе стороны соглашаются, что дело должно быть рассмотрено без слушания, это может быть сделано. Фактически, если обращение базируется исключительно на пунктах закона, а стороны не могут найти необходимым предстать перед судом, тогда Апелляционный суд решает, что дело может быть рассмотрено на основе письменных заявлений.
Решение по делу Hakanson и Sturesson содержит важные руководящие принципы для шведских судов относительно процедуры, которая будет применена в этом отношении. Дело касалось протеста против общественного аукциона, устроенного властями, чтобы продать некоторую сельскохозяйственную собственность, которую претендентам в том случае не разрешали сохранить. По мнению претендентов, собственность была продана по цене, которая была слишком низка. Из решения Европейского Суда следуют два важных заключения, а именно: с одной стороны, что в таком случае есть право в соответствии со статьей 6 Соглашения на устное слушание в Апелляционном суде и, с другой стороны, что, если сторона желает присутствовать на устном слушании, необходимо просить об этом Апелляционный суд. Отказ сделать такой запрос, как было сделано в деле Hakanson и Sturesson, может интерпретироваться как молчаливый отказ.
Суд заключил, что стороны в соответствии с Соглашением ссылались на право устного слушания перед Апелляционным судом, когда условия для общественного аукциона были исследованы. Основываясь на упомянутом суждении Европейского Суда и полагая, что в шведском законе нет никакого препятствия такой процедуре, Верховный Суд посчитал, что устное слушание в этом деле может быть проведено.
Это новое прецедентное право поддерживалось, было развито во множестве последующих дел, исследованных Верховным Судом.
Другая проблема, которую Верховный Суд иногда рассматривал в свете статьи 6 Соглашения, состоит в том, допустимо ли в уголовных делах признать как свидетельства, которые были сделаны свидетелями или другими людьми вне суда, например, в течение предварительного расследования дела или сделанные в полиции. Это проблема, с которой Европейский Суд имел дело во множестве дел (Unterpertinger, Дельта, Isgro, Asch и Artner дела несколько различного типа, Kostovskiб Windisch и Ludi дела). Процедура должна быть состязательной в том смысле, что обвиняемому или его адвокату нужно дать возможность посещения аналогичного слушания и возможность задавать вопросы. Однако состязательное слушание может в некоторых случаях иметь место перед фактическим судом. Кроме того, может быть допустимо ссылаться на заявления, сделанные без такого состязательного слушания, когда эти заявления — только часть (и не решающая часть) свидетельства против обвиняемого. Верховный Суд столкнулся с этими проблемами в двух делах относительно серьезных нарушений, связанных с наркотиками, где в одном из дел основное свидетельство, представленное некоторыми людьми, состоялс из информации, данной за границей иностранной полиции а в другом деле свидетельство представлено за границей е суде.
Впоследствии Верховный Суд также имел дело со случаем по обвинению в грабеже, в котором не было возможности вызвать предполагаемую жертву правонарушения появиться перед Окружным судом. В этих обстоятельствах заявления, сделанные тем человеком в полиции, были признаны как свидетельство, и обвиняемый был осужден, главным образом, на основе того свидетельства. Верховный Суд, обращаясь к прецедентному праву Европейского Суда, посчитал это несправедливой процедурой и посчитал возможным вернуть дело обратно на первоначальное рассмотрение Суда.
Заключительные замечания
Пример Швеции показывает, что даже в стране, принадлежащей двойственной группе, Европейское Соглашение может иметь значительное воздействие на внутренний закон. Принцип, согласно которому внутренние юридические условия будут, насколько это возможно, интерпретироваться в соответствии с Соглашением, может в действительности придать Соглашению решающее влияние во многих областях права.
Всестороннее признание и развитие местного самоуправления — характерная черта каждого демократического государства, стремящегося стать социально-правовым. Украина провозглашается суверенным и независимым, демократическим, социальным, правовым государством (ст. 1 Конституции Украины). Поэтому не случайно в системе институтов конституционного строя, существование которых признается и закрепляется в Основном Законе Украины, фигурирует местное самоуправление.
Следует отметить, что процесс становления и развития местного самоуправления в Украине в значительной степени еще пребывает в «эмбриональном» состоянии. Подобная «пассивность» эволюции самоорганизации общества обусловлена рядом причин. Среди их можно выделить, например, слабость материально-финансовой базы местного самоуправления. Несовершенными являются конституционная модель взаимоотношений внутри системы местного самоуправления, а также механизм взаимодействия между местным самоуправлением и органами исполнительной власти. Отсутствует завершенная и стройная система законов в местном самоуправлении, а в действующем законодательстве присутствуют явные пробелы и коллизии с другими законами. Обращают на себя внимание и неготовность, в ряде случаев — нежелание, а иногда — сознательное препятствование как со стороны политиков, так и населения в восприятии самой идеи муниципальной демократии и реализации её на практике.
Определенный прогресс наблюдается в механизме гарантирования местного самоуправления средствами конституционной юстиции. Названные выше проблемы, не находя своего разрешения на законодательном уровне, в деятельности Президента Украины и органов исполнительной власти, а также иными способами, в значительной степени очерчивают и обуславливают тематику конституционных обращений по вопросам местного самоуправления, которые стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Украины за последние годы.
За период своего существования и функционирования Конституционный Суд Украины принял более 40 решений, которые в различной степени касаются проблем местного самоуправления, в том числе около 10 — непосредственно. В частности, это дела в отношении особенностей проведения выборов в Киеве и Севастополе, статуса депутатов местных советов, совмещения должностей народного депутата Украины и городского головы, административно-территориального устройства, трудовых прав депутатов местных советов, права на объединение территориальных громад, выборов депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов, особенностей осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в городе Киеве и др.
Субъектами конституционных обращений по данным вопросам преимущественно выступали народные депутаты Украины, хотя инициаторами некоторых дел были и Президент Украины, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Министерство внутренних дел Украины и др. субъекты. Ряд решений Конституционного Суда Украины касались вопросов толкования положений Конституции Украины и законов «О местном самоуправлении в Украине», «О государственной службе», «О местных государственных администрациях», «О столице Украины — городе-герое Киев» и др. Некоторые решения касались проверки конституционности законов.
Практика деятельности Конституционного Суда Украины в области местного самоуправления, во-первых, свидетельствует о становлении в Украине эффективного механизма гарантирования локальной демократии и муниципальных прав и свобод, во-вторых, подтверждает формирование местного самоуправления как системы фундаментальных прав личности и территориальных громад самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, в-третьих, объективно свидетельствует о становлении в Украине самостоятельной формы осуществления народом своей власти — публично-самоуправленческой (муниципальной) власти территориальных громад и, в-четвертых, актуализирует необходимость совместных научных изысканий специалистов в области конституционного судопроизводства и местного самоуправления.
В Кыргызстане конституционный контроль фактически отсутствовал до 1990 года. С середины 1990 года до декабря 1991 года в СССР действовал Комитет конституционного надзора, созданный Законом СССР от 23 декабря 1989 года «О конституционном надзоре в СССР». С учетом исторического контроля зарубежных государств в 1994 году 29 апреля в Кыргызстане был создан Конституционный Суд, деятельность которого регламентируется Законом «О Конституционном Суде Кыргызской Республики» от 18 декабря 1993 года. Согласно ст. 82 Конституции Конституционный Суд Кыргызской Республики является высшим органом судебной власти по защите Конституции Кыргызской Республики (далее - КР). Согласно пункту 2 данной статьи и ст.4 Закона КР «О Конституционном Суде КР» Конституционный Суд КР состоит из девяти судей: Председателя, заместителя председателя и семи судей Конституционного Суда.
Полномочия Конституционного Суда КР: 1) признает неконституционными законы и иные нормативные правовые акты в случае их противоречия Конституции КР; 2)решает споры, связанные с действием, применением и толкованием Конституции КР; 3) дает заключение о правомерности выборов Президента КР; 4) дает заключение по вопросу об отрешении от должности Президента КР, а также отстранения судей Конституционного Суда КР, Верховного суда КР; 5) дает согласие на привлечение судей местных судов к уголовной ответственности; 6) дает заключение по вопросу об изменениях и дополнениях Конституции КР в соответствии с положениями пункта 2 статьи 96 Конституции; 7) отменяет решения органов местного самоуправления, противоречащие Конституции КР; 8) решает вопрос о конституционности деятельности политических партий, общественных объединений и религиозных организаций.
Решение Конституционного Суда КР является окончательным и обжалованию не подлежит. Установление Конституционным судом КР неконституционности законов и иных актов, предусмотренных выше, отменяет их действие на территории КР, а также отменяет действие других нормативных и иных актов, основанных на акте, признанном неконституционным, за исключением судебных актов. Сроки и порядок отмены судебных актов и решение вопросов, связанных с отменой, осуществляются в соответствии с законом, принимаемым Жогорку Кенешем КР по каждому случаю признания закона или иного акта неконституционным.
Порядок осуществления и иные вопросы конституционного судопроизводства регулируются законом «О конституционном судопроизводстве Кыргызской Республики» от 18 декабря 1993 года.
Как отметил Президент КР А.Акаев в своем Обращении к Жогорку Кенешу «О первоочередных задачах законотворческой работы» 31 марта 2004 года», «уже заметно, что дает свои результаты реформирование системы правосудия. Основы для этого заложены в новой редакции Конституции, принятой в соответствии с новыми конституционными нормами в Законе КР «О Верховном суде КР и местных судах», которые определили новую компетенцию, организацию и порядок деятельности Верховного суда и местных судов КР. Завершилось интегрирование арбитражных судов в систему судов общей юрисдикции, начата практика назначения судей местных судов при совместном участии Президента и Жогорку Кенеша.
В рамках дальнейшего совершенствования судоустройства и судопроизводства завершается подготовка законопроектов: нового конституционного Закона «Об административных судах КР», Закона «О судебных заседателях судов КР», проектов законов о поправках гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательства.
В рамках проводимой в республике административной реформы в текущем году принят Закон КР «Об административных процедурах». Логическим продолжением начатого процесса является и учреждение специализированных административных судов, предусмотренных проектом конституционного Закона «Об административных судах КР».
Дальнейшему совершенствованию процессуального законодательства призваны законопроекты, предусматривающие внесение поправок в Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы КР. Это, прежде всего, поправки, связанные с обеспечением реальных механизмов защиты прав граждан и более широкого их участия в процессах правосудия. Также в связи с изменениями в структуре судебных инстанций — введения кассационной инстанции, президиумов судов, пленума Верховного суда — законопроектами определены их полномочия и регулируются вопросы деятельности.
Кроме того, ряд поправок в гражданско-процессуальное законодательство связан с введением в прошлом году института третейских судов, принудительным исполнением судами общей юрисдикции решений третейских судов. В настоящее время вышеуказанные законопроекты доработаны и внесены на рассмотрение Жогорку Кенеша КР.
По существу, конституционализм, опирающийся на представления о естественном праве, правах человека, подразумевает, прежде всего, приоритет права по отношению к самым авторитетным законодательным установлениям, и с этой точки зрения наличие писаной конституции, как основного закона, не служит необходимым условием для ограничения власти правом, поскольку приоритет конституции по отношению ко всем остальным властным установлениям вытекает не из того факта, что она провозглашается основным законом, а из тех соображений, что она обладает высшей юридической силой, является чистым выражением права, «конституирует» правовую форму организации и функционирования власти в отношениях с индивидами.
Идея конституционализма установила фундаментальные правовые принципы, аксиомы права, которыми может руководствоваться суд, принимая решение соп1га 1е§ет. Первый прецедент такого рода относится к 1610 году. Судья сэр Эдуард Коук, ссылаясь на принципы общего права, признал недействительным закон, принятый британским парламентом. Данный прецедент, созданный судьей Коуком, относится к правовому направлению раннего конституционализма, продолжением которого является американская модель конституционной юрисдикции. Главный ее признак — выполнение основной функции по обеспечению конституционного контроля судами общей юрисдикции.
Иначе складывалась европейская модель конституционной юрисдикции, характерная для стран континентальной европейской правовой семьи, стран с традиционным для их правовой культуры респектом к законному праву. Возникновение специализированных органов конституционного контроля можно отнести к началу 20-х годов прошлого столетия. Именно в 1920 году первый конституционный суд был создан в Австрии. В связи с этим при определении такой модели правовой охраны конституции также используются термины: «западноевропейская», «австрийская».
Лишь после второй мировой войны в странах, избавившихся от тоталитарных режимов, была учреждена специальная конституционная юстиция, реально гарантировавшая основные права и свободы граждан: в 1948 году в Италии, в 1949 году в ФРГ. Впоследствии конституционные суды были учреждены в Испании и Турции, а в Португалии — Конституционный Трибунал. Во Франции был создан Конституционный Совет — квазисудебный орган, обладающий, однако, уникальной компетенцией в плане предварительного контроля за конституционностью законов. В Швейцарии и Греции конституционные суды отсутствуют. Однако швейцарский Союзный Суд обладает компетенцией конкретного контроля в отношении кантонального законодательства (аналогично американской модели конституционной юрисдикции), а в Греции Высший специальный суд осуществляет последующий контроль в отношении законов страны. В Швеции и Нидерландах в 70-е годы были приняты решения против учреждения судебного конституционного контроля.
В СССР с 1917 года по 1977 год было принято 4 Конституции: в 1918, 1924, 1936 и 1977 годах. Основная роль в конституционном контроле отводилась постоянно действующему высшему коллегиальному органу государственной власти: на уровне Союза ССР — Президиуму Верховного Совета СССР, на уровне республик — Президиумам Верховных Советов республик. Данная система на практике показала свою несостоятельность. В мае 1990 года в СССР начал действовать Комитет конституционного надзора СССР.
По более перспективному пути пошла Россия. В 1991 году создается Конституционный Суд. Основные вопросы его организации и деятельности были урегулированы в Законе РСФСР от 6 мая 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР». Принятая в декабре 1993 года новая Конституция России внесла существенные изменения в статус Конституционного Суда, его компетенцию. Она более подробно, по сравнению с предыдущей, закрепила организацию и деятельность данного органа. Летом 1994 года был принят, взамен предыдущему Закону «О Конституционном Суде РСФСР», новый Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», подробно и всесторонне урегулировавший его организацию и деятельность, а также четко определивший статус Конституционного Суда как составной части судебной власти, как специализированного органа конституционного контроля.
В связи с распадом СССР в 1990 году и образованием Приднестровской Молдавской Республики 2 сентября 1990 года, на двенадцатой сессии первого созыва Верховного Совета ПМР 2 сентября 1991 года была принята Конституция ПМР, главой двенадцатой которой был определен статус Конституционного Суда Республики.
С учетом строительства суверенного, независимого, демократического, правового государства, 24 декабря 1995 года на всенародном референдуме была принята вторая Конституция ПМР. В результате принятия Верховным Советом в настоящую Конституцию двух блоков поправок (2 декабря 1998 года и 30 июня 2000 года), была изменена структура органов государственной власти, в соответствии с которой Конституционный суд введен в систему судебных органов государственной власти.
В соответствии со статьей 86 Конституции ПМР и статьей 1 Конституционного закона ПМР «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики» - Конституционный суд является органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Для охраны конституции в большинстве зарубежных стран предусмотрен конституционный надзор, в обязанность которого вменяется контроль за соответствием законов и нормативных правовых актов конституции. Функции конституционного надзора возлагаются не на выборные парламенты, а, как правило, на судебные органы. В ряде стран (США, Швейцария, Япония) высшим органом конституционного надзора провозглашаются верховные суды; в некоторых странах созданы конституционные суды (Германия, Австрия, Италия) или конституционные советы (Франция). Органы конституционного надзора могут решать вопрос о конституционности законов до вступления их в силу (Франция, Ирландия) или после вступления в силу (США, Швейцария). Акты, признанные неконституционными, либо отменяются, либо их действие прекращается.
Таким образом, изложенное свидетельствует о том, что функция конституционного контроля очень важна и необходима в поддержании и обеспечении конституционной законности в любом государстве.
До недавнего времени конституционная гарантия соблюдения конституции самой государственной властью определялась как судебный конституционный контроль. Сегодня все более широко используется понятие «конституционное правосудие» («конституционная юстиция»).
Различают две модели конституционного правосудия. Американская, или иначе децентрализованная (контроль осуществляется всеми судами страны), конкретная (поскольку вердикты суда основываются на применении закона в частных случаях) и носящая последующий характер — действующая а posteriori (поскольку контроль осуществляется применительно к уже утвержденным законам). Вторая — европейская модель, является централизованной (поскольку контроль осуществляется специальным и единственным судом), абстрактной, поскольку суд выносит постановления по поводу закона независимо от всех прочих судебных разбирательств), носящей предварительный характер — действующий а priori (поскольку контроль осуществляется над еще не утвержденными законами). Конституционное правосудие в ПМР соответствует европейской модели.
В юридической литературе даются различные определения конституционного правосудия — от весьма кратких до очень обширных. В целом, его можно определить как деятельность судебных органов, состоящую в рассмотрении дел, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы, связанные с обеспечением соблюдения конституции государственными органами и в принятии по ним решений, влекущих правовые последствия. Современное конституционное правосудие не сводится лишь к проверке конституционности нормативных актов, а призвано обеспечивать верховенство конституционных прав и свобод, соблюдение принципа разделения властей во всех его аспектах.
Конституционное правосудие, в каких бы институционных формах оно не осуществлялось, решает общие задачи по защите конституции: обеспечение ее верховенства и стабильности, соблюдение принципа разделения властей, защита предусмотренных ею прав и свобод человека. Предметная компетенция органов конституционного правосудия определяется их природой как главных органов cудебной защиты конституции. Анализ современного законодательства позволяет выделить 4 основные группы их полномочий:
1. связанные с обеспечением верховенства конституции в системе источников национального права: контроль за конституционностью нормативно-правовых актов и международных договоров, официальное толкование конституции и законов;
2. связанные с обеспечением соблюдения принципа разделения властей: рассмотрение споров о компетенции между государственными органами (разграничение компетенции законодательной, исполнительной и судебной власти по горизонтали), между государством и его составными частями (разграничение полномочий по вертикали: в федеративном государстве — между федерацией и ее субъектами и между последними, в сложном унитарном государстве — между центром и автономными образованиями, в простом унитарном государстве — между центральными государственными органами и территориальными коллективами);
3. связанные с защитой конституционных прав и свобод человека: процедуры «хабиас корпус», «ампаро», конституционной жалобы;
4. связанные с защитой конституции от нарушения ее высшими должностными лицами, а в ряде государств и политическими партиями (рассмотрение дел в порядке процедуры импичмента или участие в ней, контроль за деятельностью политических партий).
При этом следует иметь в виду 2 обстоятельства: во-первых, не все органы конституционного правосудия осуществляют все или в полном объеме указанные полномочия. Во-вторых, в отдельных странах им присущи и иные полномочия.
Как бы ни отличались по объему своей компетенции органы конституционного правосудия, главное в их деятельности — обеспечение верховенства конституции. Это исключительная прерогатива органов конституционного правосудия.
При всем значении правовой регламентации института конституционного правосудия его роль и место, занимаемое им в механизме правовой защиты конституции той или иной страны, могут быть определены только при учете национальных факторов и судебной практики. В целом, однако, можно утверждать, что ныне этот институт стал неотъемлемым атрибутом демократического правового государства, главным элементом в механизме правовой защиты конституции.
Не исключением является и Приднестровская Молдавская Республика, где конституционное правосудие осуществляется исключительно Конституционным судом. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики — орган конституционного контроля в Приднестровской Молдавской Республике. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики гарантирует верховенство Конституции Приднестровской Молдавской Республики, обеспечивает соблюдение принципа разделения властей, гарантирует ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством.
Прайвеси, или право на неприкосновенность личной жизни, является одним из фундаментальных прав человека, которое признано Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а также многими другими международными и региональными соглашениями.
Все большее место данная категория дел занимает и в практике органов конституционного контроля государств Евросоюза и стран СНГ; более того — конституционные суды (трибуналы, советы) становятся одной из важнейших институциональных гарантий права на неприкосновенность личной жизни. Примечательно в данной связи, что само право на неприкосновенность личной жизни является, по сути, порождением конституционного контроля и конституционного судопроизводства.
Значение конституционного контроля в становлении права на неприкосновенность личной жизни трудно переоценить, ведь именно с решений Верховного Суда США, с прецедентного права началось его легальное признание и закрепление.
Первое решение, признававшее прайвеси «конституционной ценностью», было вынесено лишь в 1968 году по так называемому «делу Гризволда». Предметом рассмотрения был закон штата Коннектикут, запрещавший супружеским парам применять противозачаточные средства, а лицам медицинской профессии—давать советы по их применению. Верховный Суд США признал закон неконституционным, указав, что он санкционирует недопустимое вмешательство в право супружеских пар на приватность их интимных отношений, которое «старше, чем Билль о правах».
В 1967 году, рассматривая дело «Катц против Соединенных Штатов», Верховный Суд распространил принципы неприкосновенности частной сферы на новую область, признав неконституционным несанкционированное прослушивание телефонных разговоров.
Анализ практики конституционных судов стран Евросоюза и государств СНГ дает основания для некоторых обобщений и выводов:
1. Большинство дел, рассматриваемых органами конституционного контроля в исследуемой сфере, касаются правомерности контроля со стороны правоохранительных органов за содержанием телефонных переговоров и иных конфиденциальных сообщений.
В решении от 2 мая 1996 года Федеральный Суд Швейцарии принял важное решение, касающееся прослушивания телефонных переговоров: он подчеркнул, что каждый, кто пользуется телефоном, который прослушивается, и чьи переговоры неизбежно записываются, имеет право на конституционные гарантии и, следовательно, может требовать, даже на стадии следствия, чтобы законность прослушивания была подтверждена судом.
2. Для государств бывшего «социалистического лагеря» существенное значение имеют решения органов конституционного контроля о возможности обнародования сведений, содержащихся в секретных материалах прежних спецслужб.
В частности, Конституционный Суд Венгрии в решении от 24 декабря 1994 года по делу о конституционности закона о проведении проверки прошлого определенных государственных должностных лиц констатировал, что осуществление права на информацию требует определения тех лиц, которые могут получать доступ к касающимся их материалам секретных служб с тем, чтобы точно знать, в какой мере прежний режим оказал влияние на их личную судьбу.
1. Во многих странах, особенно в контексте борьбы с коррупцией и «отмыванием грязных денег», существенную актуальность имеют проблемы соотношения между банковской тайной (как одной из гарантий права на неприкосновенность личной жизни) и общественными интересами. Так Конституционный трибунал Польши в решении от 24 июня 1997 года пришел к выводу, что фискальные интересы государства (а косвенно — также интересы граждан в практическом осуществлении принципа налоговой справедливости) требуют исключения из принципа банковской тайны. Таким образом, было признано конституционным полномочие налоговых органов знакомиться с банковской документацией, включая документы, касающиеся личных платежей граждан.
2. В отличие от стран Западной и Восточной Европы, имеющих значительную практику решения органами
конституционного контроля дел, связанных с правом на неприкосновенность личной жизни, в странах СНГ такие дела пока носят единичный, исключительный характер и связаны, главным образом, с существенными пробелами в правовом регулировании содержания и механизмов реализации указанного права. В частности, конституционными судами России и Украины за все годы их существования рассмотрено всего лишь по одному делу, непосредственно касающемуся прайвеси. Примечательно, что оба дела так или иначе были связаны с проверкой конституционности отдельных положений закона о прокуратуре.
Для Конституционного Суда Украины таким стало дело об официальном толковании статей 3, 23, 31, 47, 48 Закона Украины «Об информации» и ст. 12 Закона Украины «О прокуратуре» (так называемое «дело К.Г. Устименко»). Суть дела состояла в том, что заявитель по ходатайству администрации своего предприятия был поставлен на консультативный психиатрический учет, о чем узнал только спустя три года. Посчитав, что это ограничивало возможности его трудоустройства и нанесло ему моральный и материальный ущерб, он обратился к главврачу психдиспансера с требованием предоставления информации о том, кем, когда и на каких основаниях он был поставлен на учет и снят с учета, кому выдавались справки о его пребывании на таком учете, являются ли законными действия психиатров по ограничению его трудоустройства и кто несет ответственность за причиненный ему ущерб. Главврач в предоставлении такой информации отказал, ссылаясь на врачебную тайну, а прокуратура (имевшая свидетельства о состоянии здоровья заявителя) — ссылаясь на соответствующие положения Закона «О прокуратуре».
В резолютивной части своего решения по данному делу, вынесенного 30 октября 1997 года, Конституционный Суд Украины указал, что ст. 23 Закона Украины «Об информации» следует понимать как то, что запрещается не только сбор, но и хранение, использование и распространение конфиденциальной информации о лице без его предварительного согласия, кроме случаев, определенных законом, и только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния, прав и свобод человека. Каждое лицо имеет право знакомиться с собранной о нем информацией в органах государственной власти, органах местного самоуправления, учреждениях и организациях, если эти сведения не являются государственной или иной защищенной законом тайной. Особо было подчеркнуто, что медицинская информация, по своему правовому режиму принадлежит к конфиденциальной, то есть информации с ограниченным доступом; врач обязан по требованию пациента, членов его семьи или законных представителей предоставить им такую информацию полностью и в доступной форме. В то же время Конституционный Суд предусмотрел, ссылаясь на законодательство о здравоохранении, что в случае, когда полная информация может нанести ущерб здоровью пациента, врач может ее ограничить и проинформировать членов семьи или законного представителя пациента, учитывая личные интересы больного.
Конституционный Суд РФ в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана признал не соответствующим статьям 24 и 29 Конституции РФ пункт 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку он во всех случаях приводил к отказу в предоставлении органами прокуратуры для ознакомления гражданину материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов.
Таким образом, гражданин должен иметь доступ к информации (в том числе полученной при осуществлении органами прокуратуры надзора за соблюдением законов), которая, исходя из Конституции РФ и федеральных законов, не может быть отнесена к сведениям, составляющим государственную тайну, если собранные документы и материалы затрагивают права и свободы гражданина. Законодатель может предусмотреть особый правовой статуc такой информации, при этом ограничения в доступе к ней должны быть установлены в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты.
Единичные обращения в конституционный суд за защитой права на неприкосновенность личной жизни, имеющие место в странах СНГ, свидетельствуют не об отсутствии проблем в данной сфере, а об отсутствии надлежащей правовой базы для такой защиты (например, в Украине граждане не могут непосредственно обратиться в Конституционный Суд с требованием признать неконституционным определенный акт парламента, президента или правительства), о крайней абстрактности конституционного законодательства о прайвеси, а в значительной степени — и о неверии граждан в возможность его защиты юридическими средствами.
Конституционный контроль есть специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства.
Конституционный контроль в Приднестровской Молдавской Республике — самостоятельная сфера государственно-властной деятельности. Его осуществляют не только Конституционный суд, но и иные государственные органы.
Однако доминирующее положение в системе институтов конституционного контроля в Приднестровской Молдавской Республике занимает судебный конституционный контроль.
Компетенция Конституционного суда, в отличие от иных высших судов, определена непосредственно Конституцией, в статье 87.
Исходным для анализа природы Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики является сформулированное в Конституционном законе о Конституционном суде (статья 1) определение Конституционного суда в качестве судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В данном нормативном определении в концентрированной форме выражены основные характеристики Конституционного суда: его функциональное предназначение (осуществление конституционного контроля); статус и место в системе разделения властей (судебный орган); основополагающие принципы деятельности (самостоятельное и независимое осуществление судебной власти, что определяет и юридическую силу принимаемых им актов); процессуальная форма деятельности (конституционное судопроизводство).
Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики обеспечивает режим конституционно верховенство и прямое действие Конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права. Решения Конституционного суда выносится от имени государства, действуют на всей территории государства и имеют общеобязательную юридическую силу. Они являются окончательными, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Решения Конституционного суда действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принят этого же акта.
С институциональной точки зрения Конституционный суд — один из высших государственных органов, независимо и самостоятельно осуществляющий и действуют наряду со всеми высшими органами государственной власти Приднестровской Молдавской Республики. С позиции функциональной характеристики Конституционный суд представляет собой судебный орган, осуществляющий свою деятельность в форме конституционного судопроизводства, и именно этот аспект, если его соотнести с практикой организации государственной власти законодательным определением правовой природы Конституционного суда сегодня является преобладающим. Поэтому и решения Конституционного суда по смыслу Конституции Приднестровской Молдавской Республики не являются актами выражения политической воли; именно и только в этом смысле Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики не рассматривает политические вопросы а его решения всегда есть решения о праве (пункт 5 статьи 87 Конституции).
Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов, решая конфликты, споры между органами публичной власти на различных уровнях Конституционный суд выступает; как орган компромисса, примирения, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве как хранитель конституционных ценностей, стоящего страже конституционного строя в стране.
Образование Конституционного суда в Приднестровской Молдавской Республике — акт закономерный. Верховенство права и незыблемый правопорядок, базирующие на Конституции, - необходимое условие и неотъемлемый элемент суверенного, демократического, правового государства, признающего, соблюдающего и защищающего права и свободы человека и гражданина. Такое государство немыслимо без независимого судебного органа, обеспечивающего конституционный контроль в особой процедуру конституционного судопроизводства.
Конституционное правосудие в Приднестровской Молдавской Республике еще только набирает силу и авторитет в защите принципов правового государства, основных прав и свобод человека и гражданина, в проверке конституционности законов и других правовых актов, в том числе в части разрешения споров о компетенции между органами различных ветвей государственной власти, в обеспечении прямого и непосредственного действия Конституции.
Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики стремится стать важнейшим институтом государственности, плодотворно и устойчиво функционировать, оставаясь на твердых позициях конституционного права, воспитывать уважение к Конституции Приднестровской Молдавской Республики со стороны всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан.
Конституционное развитие Кыргызской Республики неразрывно связано с ее историей. Каждый очередной этап развития Конституции республики характеризуется новыми моментами в отношениях между классами и социальными группами, уровне экономики, масштабах осуществления функций государства. Принятие конституций на различных этапах исторического развития кыргызской государственности имело задачей отразить все эти качественно новые явления, обеспечить динамику государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Конституция прошла в своем развитии те же этапы, что и кыргызская государственность в целом. В соответствии с этим можно выделить следующие этапы развития конституции:
1. Конституция кыргызской государственности в период перехода от патриархально-феодального строя к социализму, минуя капитализм. Конституция кыргызской государственности в форме автономии (1929 года);
2. Конституция кыргызской государственности в период упрочения и завершения строительства социализма.
Конституция кыргызской государственности в форме союзной республики (1937 года);
3. Конституция кыргызского государства, закрепившая построение развитого социализма. Конституция, закрепив шая дальнейшее развитие кыргызской государственности (1978 года);
4. Конституция независимого Кыргызского государства.
В 90-е годы XX века наступил новый, переломный момент в развитии кыргызской государственности, закончившийся 31 августа 1991 года объявлением государственной независимости.
Конституция — явление конкретно-историческое, ее принятие, как правило, исторически обусловлено определенным этапом общественного развития. Следующие основные факторы обусловили принятие новой Конституции Кыргызской Республики — Конституции независимого государства:
1)31 августа 1991 года Кыргызстан объявил свою независимость, 8 декабря того же года СССР прекратил свое существование — появилась объективная необходимость в юридическом закреплении нового статуса и легимитизации государства;
2) действовавшая Конституция 1978 года, насквозь идеологизированная, вошла в прямое противоречие с проводимыми экономическими и политическими реформами;
3) в Основном Законе необходимо было закрепить курс на построение правового государства, демократические нормы Всеобщей декларации прав человека 1948 года и общепризнанных принципов международного права по правам человека.
5 мая 1993 года, в результате многодневных напряженных дебатов, была принята новая Конституция государства.
Конституция Кыргызской Республики 1993 года с одной стороны, обобщает весь конституционный опыт строительства национальной государственности кыргызского народа, а с другой — обогащает этот опыт новым содержанием, отвечающим требованиям новых задач государственного строительства. Этим обусловлены особенности Конституции, ее преемственность по отношению к Основным Законам, предшествовавшим ей, и новизна (по сравнению с ними).
Второй этап конституционной реформы в Кыргызстане - внесение изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики по итогам референдума 10 февраля 1996 года.
Конституционная реформа 1996 года была направлена на окончательное расставание со стереотипом полновластия Советов и способствовала переходу на общепризнанные в мировой практике принципы парламентаризма.
Третий этап конституционный реформы в Кыргызстане
— внесение изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской республики по итогам референдума 17 октября 1998 года
Четвертый этап конституционной реформы в Кыргызстане — принятие новой редакции Конституции Кыргызской Республики по итогам референдума 2 февраля 2003 года.
В выступлении по поводу подписания новой редакции Конституции Кыргызской Республики Президент страны отметил: «Одобренная на всенародном референдуме Конституция означает новый качественный взлет в укреплении нашей государственности, переход республики на более высокую орбиту исторического развития. Новый Основной Закон не только вобрал в себя лучшее из мировой практики государственного строительства. За двенадцать лет независимости республика прошла путь, который у многих стран потребовал десятилетий и веков».
Десятилетний период конституционный реформы в Кыргызстане показал, как изменилась общественно-политическая обстановка в республике, причем эти изменения сопровождались трагизмом событий и яркими моментами. Он выстрадан нашим собственным опытом, ценой как достижений, так и ошибок.
В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года, установлена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.
В Конституциях США, Германии, Италии и других стран целые разделы посвящены правовому финансовому, бюджетному и налоговому режиму.
Ст. 20 французской Декларации прав человека и гражданина от 1789 года гласит: «Ни один налог не может быть установлен иначе как в интересах общей пользы. Все граждане имеют право участвовать в установлении обложения, наблюдать за расходованием поступлений и требовать в них отчета».
Налоги — одно из проявлений суверенитета государства. Право взыскивать налоги всегда было одним из исключительных прав государства, так же, как чеканка монеты, армия, полиция или тюрьма. Из этого можно сделать вывод, что перечень налогов, способы и порядок их взимания устанавливаются в одностороннем порядке. Но следует заметить, что такой вывод отражает только внешнюю сторону характеристики налогов. В действительности налоги всегда устанавливаются с согласия парламента, который представляет собой непосредственного выразителя воли народа как совокупность представителей нации в целом.
Таким образом, налоги сами по себе демократичны. Фактически демократический характер налогов определяется волей народа к экономической свободе. Осознавая необходимость финансирования общественных потребностей, общество добровольно возлагает на себя обязательство по отчуждению части собственных доходов в пользу государства.
Основываясь на анализе исторических фактов, можно прийти к достаточно неожиданному выводу о том, что парламенты изначально возникли не как законодательные органы, а как выразители согласия народа на установление налогов.
Российские государствоведы Б.А. Страшун и В.А. Рыжов отмечают, что «исторически финансовая компетенция появилась у парламентов раньше, чем законодательная: в Англии Парламент приобрел право устанавливать налоги в XIII веке, а принимать законы — в XV, во Франции — соответственно в XIV и XVIII веках». Действительно, в Англии в 1215 году в ст. 12 «Великой хартии вольности было впервые установлено, что налоги вводятся только с согласия нации: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в королевстве нашем иначе, как по общая совету королевства нашего».
Парламент в Англии, кортесы в Испании, генеральш штаты во Франции образовывались для решения вопрос» о вводе временных налогов и даче денежных средств монарху, например, на ведение войны, а также для защиты от произвольных податей.
М. Амеллер отмечает, что «для истории парламента характерна борьба за осуществление полномочий в области финансов; они были тем ядром, вокруг которого постепенно но складывались современные конституционные системы. Законодательные полномочия парламента, которые в настоящее время рассматриваются как одна из основ демократического строя, были приобретены парламентом после того, как он приобрел полномочия в области финансов».
В конституциях многих стран установлено, что налог» вые полномочия входят в исключительную парламентскую компетенцию. Так ст. 60 Конституции Республики Болгария 1991 года предусматривает, что «налоги и сборы, равно как налоговые льготы и обременения, устанавливаются только законом, а следовательно входят в исключительно компетенцию Народного собрания».
Налоговые законы не должны быть неправовыми. Одним из условий этого является право парламента утверждать налог как выражение права народа соглашаться на уплату налога. Причем взимание налога согласовывается с парламентом как с представителем народа, но не согласовывается с каждым членом общества. «Основное в финансовых полномочиях парламента лежит в праве народного представительства соглашаться или не соглашаться на взимание налогов. Все остальные по сравнению с этим правой суждения о налогах представляются собранием формальных аксессуаров».
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что конституционно-правовая сущность налогов сводится к введению в определенные рамки имущественных отношений участников общественного производства и государства, в первую очередь, закрепляемые в конституции, соответственно обладающей наивысшей юридической силой. Основной смысл налогов как правовой категории заключается в защите права собственности от безграничных притязаний государства и в поддержании в равновесии баланса интересов налогоплательщика и государства как органа по решению общественных дел. Гарантированность такой защиты, в первую очередь, обеспечиваете! закреплением категории налогов в числе конституционно-правовых институтов.
Налоги как правовая категория являются объективным элементом фундамента общественного благосостояния, демократичны по своей природе и в таком виде должны быть установлены в Конституции.
Конституционное развитие Кыргызской Республики неразрывно связано с ее историей.
Принятые в конце 1924 года (точные даты не указаны в материалах архива) революционным комитетом ККАО «Обязательное постановление по местным налогам и сборам» и «Временное положение о местных финансах» являются первыми нормативно-правовыми актами, регулирующими финансовую деятельность в Кыргызии — советской государственности.
30 апреля 1929 года второй Всекиргизский съезд Советов принимает Конституцию Киргизской АССР.
В конституции имелся специальный раздел о бюджетных правах Киргизской АССР, в котором определялись ее полномочия в области составления, утверждения и исполнения республиканского и местного бюджетов (статьи 62-66). Утверждение государственного бюджета Киргизской АССР и контроль за его исполнением относились к полномочиям Всекиргизского съезда Советов.
Конституция Киргизской ССР 1937 года состояла из 11 глав, и глава 6 была полностью посвящена бюджетному праву, называлась «Бюджет Киргизской ССР» и охватывала четыре статьи.
В Законе «О бюджетных правах Киргизской Советской Социалистической Республики и местных Советов депутатов трудящихся Киргизской ССР», принятом 29 декабря 1960 года четвертой сессией Верховного Совета Киргизской ССР пятого созыва, отражена природа государственного бюджета республики, его значение и органическая связь с народнохозяйственным планом. В соответствии со ст. 2 этого Закона бюджетное устройство Киргизской ССР определяется государственным устройством Киргизской ССР. Государственный бюджет Киргизской ССР объединял республиканский бюджет, бюджеты областей, бюджеты районов и городов республиканского подчинения.
Внеочередная восьмая сессия Верховного Совета Киргизской ССР девятого созыва 20 апреля 1978 года приняла новую Конституцию Киргизской ССР. В отличие от предыдущих Конституций в этой Конституции вопросам бюджетов посвящен целый раздел, состоящий из 2-х глав. Это VII раздел, имеющий заголовок «Государственный план экономического и социального развития Киргизской ССР, Государственный бюджет Киргизской ССР».
Глава 16 посвящается «государственному плану экономического и социального развития Киргизской ССР», и в ст. 139 утверждается, что этот план является составной частью государственного плана экономического и социального развития СССР.
Согласно ст. 145 главы 17 «Государственный бюджет Киргизской ССР» указано, что данный бюджет является составной частью единого государственного бюджета СССР. Впервые в ст. 147 закреплена норма, согласно которой «разграничение доходов и расходов государственного бюджета Киргизской ССР между республиканским и местным бюджетами определяется Законом Киргизской ССР о бюджетных правах Киргизской ССР и местных Советов народных депутатов».
С распадом СССР в 1990 году в союзных республиках были приняты декларации о государственном суверенитете. Начался новый этап развития национальной государственности кыргызского народа — этап независимого, самостоятельного развития.
5 мая 1993 года на двенадцатой сессии Верховного Совета Республики Кыргызстан двенадцатого созыва принята Конституция Кыргызской Республики (далее - КР).
Так согласно ст. 11 Конституции КР от 5 мая 1993 года государственный бюджет Кыргызской Республики состоит из республиканского и местных бюджетов, включает в себя расходы и доходы государства.
Эти нормы Конституции конкретизируются и расшифруются уже в таких источниках финансового права, специальных законах и кодексах, как Закон КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 года, Налоговые и Таможенные Кодексы КР, законы о внебюджетных фондах и других нормативных актах.
Так согласно ст. 1 Закона КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 года бюджетную систему Кыргызской Республики составляют самостоятельные республиканский и местные бюджеты, включаемые в государственный (консолидированный) бюджет Кыргызской Республики.
Согласно ст. 3 государственный (консолидированный) бюджет Кыргызской Республики сосредотачивает в себе часть валового внутреннего продукта (ВВП) государства, является основным финансовым планом образования и использования фонда его денежных средств и представляет собой сметы доходов и расходов соответствующих органов государственной власти.
В состав местных бюджетов КР входят: областные бюджеты; бюджет г. Бишкек; бюджеты районов; бюджеты городов; бюджеты районов в городах; бюджеты айылов и поселков.
Бюджетное законодательство вводит понятие «консолидированный бюджет» как свод бюджетов нижестоящего уровня. Консолидированный бюджет используется для расчетов и анализа. Например, как видно из вышеизложенного, государственный консолидированный бюджет Кыргызской Республики включает в себя республиканский и местные бюджеты.
Что касается второго элемента бюджетного устройства, принципов построения вышеназванной бюджетной системы, то они тоже закреплены в Конституции КР. Итак, важнейшими принципами бюджетного устройства являются единство, полнота, реальность, гласность и самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Кыргызской Республики.
Проверка конституционности законов и иных правовых актов занимает особое место в деятельности органов конституционного контроля всех стран, в том числе и в работе Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики. Конституционное правосудие — новый институт в государственности нашей республики, поэтому освещение вопросов о роли и месте Конституционного суда в законотворчестве, его влиянии на развитие законодательства посредством рассмотрения дел о конституционности правовых актов в порядке абстрактного контроля представляет особую актуальность. В Приднестровской Молдавской Республике данная категория дел составила 65 % от общего количества рассмотренных дел. Это объясняется высокой активностью органов государственной власти по приведению законодательства Приднестровской Молдавской Республики в соответствие с нормами и принципами Конституции, накопившимися спорами между органами законодательной и исполнительной власти, а также низкой правовой культурой и недостаточной информированностью граждан об основных задачах Конституционного суда. В Приднестровской Молдавской Республике, как и в Российской Федерации, судебный конституционный контроль приобрел черты европейской модели, разработчиком которого стал известный австрийский юрист, автор чистого учения о праве Г. Кельзен. Абстрактный контроль предусматривает возможность подачи запроса в Конституционный суд о проверке конституционности любых правовых актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого контроля — соблюдение законодательной и исполнительной ветвями власти конституционных положений в процессе принятия правовых актов.
Поскольку в соответствии с Конституцией рассмотрение дел о конституционности правовых актов является прерогативой Конституционного суда, можно сказать, что конституционный контроль, осуществляемый Конституционным судом Приднестровской Молдавской Республики, носит универсальный характер, т. к. распространяется на все виды правовых актов.
Анализируя критерии, по которым Конституционный суд проводит проверку конституционности правовых актов, а также требования, предъявляемые законодательной техникой к правовым актам, особенно признаки правовых актов, характеризующие их как форму, как источник права, можно прийти к выводу, что это одни и те же параметры правовых актов.
Обязательные характеристики правовых актов, по которым Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики проверяет их на соответствие Конституции или пределы проверки установлены в статье 92 Конституционного Закона «О Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики». Одни из них носят материальный характер, так как касаются различных аспектов содержания правового акта. В этом случае осуществляется материальный конституционный контроль и устанавливается соответствие Конституции правовых актов: по содержанию, с точки зрения установленного Конституцией Приднестровской Молдавской Республики разделения государственной власти на законодательную, исполнительна и судебную, с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий меж республиканскими органами государственной власти местными органами государственной власти.
Рассматривая дела о конституционности правовых актов, Конституционный суд ПМР неоднократно указывал на нарушение органами государственной власти принципа разделения властей. В Постановлении от 27 мая 201 года Конституционный суд указал, что Верховный Совет превысил свои полномочия, наделив свой контрольный орган — Счетную палату правом применять меры государственного принуждения в части наложения штрафных санкций, поскольку полномочия и контрольные функции подконтрольных органов производны от полномочий контрольных функций органа их создавшего.
Другие пределы проверки имеют процессуальный характер (формальный) и относятся к форме правового акт порядку его подписания, принятия, опубликования ил введения в действие.
В Постановлении от 20 января 2004 года Конституционный суд фактически признал Указ Президента не соответствующим Конституции по форме, поскольку для регулирования данных отношений необходимо принята правового акта в форме закона.
В Постановлении от 1 июля 2003 года Конституционны суд ПМР указал на нарушение Верховным Советом процедуры внесения, рассмотрения и принятия проекта Закона о 14 января 2003 года № 225-3-Ш «О бюджетной классифика ции в Приднестровской Молдавской Республики».
Проверяя конституционность правового акта и установив несоответствие хотя бы одному из вышеперечисленных критериев, Конституционный суд признает правовой акт не соответствующим Конституции. Однако в итоговом решении по делу не отражается анализ всех параметров правового акта, по которым была проведена проверка.
Значение абстрактного нормоконтроля в том, что выводы Конституционного суда в связи с проверкой конкретной правовой нормы распространяют свое действие и на аналогичные по юридическому содержанию нормы, содержащиеся и в других правовых актах.
Конституционный суд через осуществление абстрактного конституционного контроля оказывает существенное воздействие на деятельность органов государственной власти, прежде всего в сфере их нормотворчества. Отменяя неконституционные правовые акты, он определяет стратегию развития законодательства.
